Desarrollo sustentable, control estratégico de recursos, protección del interés nacional, seguridad jurídica.
Documento de la Fundación Alem a propósito del intento de modificación de la Ley de Tierras.
Resumen ejecutivo:
- Inversión y protección del interés nacional: objetivos compatibles: atraer capital extranjero es compatible con mantener reglas claras y controles sobre la propiedad rural que preserven el interés de la Nación.
- El límite provincial del 25% es insuficiente: los recursos estratégicos se concentran en áreas pequeñas, por lo que eliminar el tope departamental puede permitir fuertes niveles de extranjerización sin superar el promedio provincial.
- Fronteras, agua y recursos estratégicos requieren controles reforzados: en esas zonas deben existir autorizaciones previas, expresas y fundadas, con participación de Nación y provincias.
- Una regulación moderna debe mirar quién compra y para qué: hay que identificar beneficiarios finales, origen de fondos y estructura de control, distinguiendo entre inversores privados, fondos y empresas vinculadas a Estados extranjeros.
- El objetivo debe ser modernizar, no desarmar la capacidad estatal: la alternativa es una matriz pública de evaluación de riesgos que permita atraer inversiones preservando el control territorial, los activos biológicos y el margen regulatorio del Estado.
Argentina necesita aumentar de manera significativa la inversión nacional y extranjera. Impulsamos y apoyamos toda iniciativa que contribuya al crecimiento, al desarrollo del país, al aumento de la productividad y al fortalecimiento de nuestra capacidad de innovación.
Precisamente por eso entendemos que la política de tierras debe combinar apertura a la inversión con reglas claras y modernas. La propuesta de modificación presentada por el gobierno nacional, en las distintas versiones conocidas hasta ahora, desarma instrumentos de regulación sin reemplazarlos por un sistema integral de evaluación de riesgos.
Establecer límites razonables a la propiedad rural extranjera es plenamente compatible con atraer inversiones. Incluso los regímenes más abiertos conservan mecanismos de protección vinculados con las zonas de frontera, los recursos estratégicos, la seguridad, la soberanía, la participación de estados extranjeros y la transparencia sobre el beneficiario final de las empresas o fondos compradores. La tierra productiva, la biodiversidad y los recursos estratégicos ubicados en ella requieren un tratamiento específico. No pueden considerarse simplemente activos financieros intercambiables.
Una regulación moderna debería distinguir quién compra y con qué finalidad. No presenta el mismo riesgo una persona extranjera radicada en el país, una empresa privada que desarrolla una actividad productiva de largo plazo, un fondo de inversión orientado a adquirir y valorizar activos o una empresa controlada directa o indirectamente por un Estado extranjero. Resulta indispensable identificar al beneficiario final, conocer el origen de los fondos y reconstruir la cadena efectiva de propiedad y control.
La ley vigente limita la propiedad extranjera al 15% en tres escalas: nacional, provincial y departamental. La escala departamental resulta relevante porque los recursos estratégicos no se distribuyen uniformemente dentro de las provincias. Más bien tienden a concentrarse en territorios reducidos. Un límite del 25% calculado únicamente sobre la superficie provincial permitiría alcanzar niveles muy elevados de extranjerización en determinados departamentos sin que la provincia se acerque al tope.
Esto es particularmente relevante en zonas donde se concentran acuíferos, glaciares, salares, tierras bajo riego o áreas de alta productividad agropecuaria. No es necesario adquirir una cuarta parte de una provincia para obtener una posición dominante sobre una cuenca hídrica, una región minera o un oasis productivo. Basta con concentrar las compras en unos pocos departamentos estratégicos. Eliminar el límite departamental, sin más, reduce la capacidad del Estado para prevenir concentraciones territoriales críticas.
Las zonas de frontera requieren una consideración especial. En territorios próximos a los grandes ríos que establecen límites, o en áreas cordilleranas donde se concentran glaciares, recursos hídricos y minerales, la cuestión no se limita a quién figura como propietario. Cuando la presencia operativa del Estado es insuficiente, una concentración privada o extranjera de grandes extensiones puede reducir en los hechos la capacidad de control, vigilancia y acceso. La soberanía jurídica permanece, pero la capacidad material de ejercerla puede debilitarse. Por eso, cualquier autorización en estas áreas debe ser previa, expresa y fundada, con intervención de las autoridades nacionales competentes y de la provincia correspondiente. El silencio administrativo no puede reemplazar una evaluación efectiva cuando están en juego la seguridad, la infraestructura crítica o los recursos estratégicos.
La misma precaución debe aplicarse a lagos, ríos y costas. La propiedad privada no transfiere el dominio sobre el agua, pero sí puede condicionar materialmente el acceso a costas, caminos, zonas de pesca y espacios de uso recreativo. La regulación debe garantizar que la transferencia de la propiedad de la tierra no termine restringiendo derechos de acceso ni dificultando la gestión de cuencas y recursos hídricos que tienen una dimensión colectiva.
La propiedad de la tierra confiere poder económico, capacidad de exclusión e influencia sobre el uso del suelo y sobre los recursos asociados a ese territorio, como la biodiversidad, la fauna, la flora, los humedales, los acuíferos y los recursos energéticos y minerales. También implica control de largo plazo sobre un activo delimitado, inamovible y escaso. Cuando ese poder se concentra en áreas estratégicas puede convertirse en una cuestión de interés nacional aun cuando, jurídicamente, la soberanía territorial permanezca intacta.
El valor estratégico de algunos territorios no se agota en su superficie o en su productividad inmediata. Pueden contener biodiversidad, recursos genéticos, infraestructura científica y conocimiento acumulado durante décadas. Esto merece especial atención en tierras pertenecientes al INTA y a otros organismos científicos y tecnológicos, donde existen estaciones experimentales, bancos de germoplasma, colecciones biológicas y ensayos de largo plazo. Cualquier eventual desafectación debería estar precedida por una evaluación científica, productiva y patrimonial que considere esas capacidades. La asociación con privados puede generar inversión y transferencia tecnológica sin que ello implique necesariamente desprenderse de activos públicos estratégicos.
La dimensión federal también exige evitar una falsa opción entre centralización y autonomía provincial. Las provincias poseen el dominio originario de sus recursos naturales y deben participar en las decisiones sobre su territorio. Pero la Nación no puede retirarse cuando están involucradas fronteras, defensa, seguridad nacional, relaciones exteriores, inversiones extranjeras, tratados internacionales, cuencas interjurisdiccionales o recursos estratégicos. Un federalismo equilibrado debe combinar un piso nacional de protección con la facultad de cada provincia de establecer requisitos adicionales de acuerdo con sus particularidades.
Delegar completamente estas decisiones en autoridades provinciales o resolverlas mediante autorizaciones administrativas individuales puede debilitar la arquitectura federal de protección territorial. Determinadas cuestiones exceden los límites de una provincia y comprometen intereses de toda la Nación.
Una política moderna debe reemplazar tanto las prohibiciones indiscriminadas como las autorizaciones discrecionales por criterios públicos y previsibles de evaluación. Argentina debería contar con una matriz de riesgos que permita analizar cada operación según el tipo de comprador, la localización de la tierra, los recursos involucrados, el origen de los fondos y la estructura efectiva de control. La experiencia comparada muestra que es posible atraer inversión y, al mismo tiempo, aplicar mecanismos de revisión por razones de seguridad nacional bajo principios de transparencia, proporcionalidad y previsibilidad.
Merece especial atención, además, la eliminación de la salvaguarda que impide considerar automáticamente la adquisición de tierras rurales como una inversión protegida por tratados internacionales. Su derogación no convertiría por sí sola toda compra en una inversión protegida, pero podría ampliar la exposición del Estado argentino frente a reclamos de inversores extranjeros y reducir su margen de regulación futura sobre un activo de carácter estratégico.
Argentina necesita inversiones para generar empleo, ampliar su capacidad productiva, incorporar tecnología y aumentar su productividad. Pero también necesita conservar la capacidad de gobernar su territorio y proteger sus recursos estratégicos. La Ley de Tierras vigente puede revisarse, modernizarse y perfeccionarse. Lo que no debería hacerse es reemplazarla por una desregulación que elimine controles sin construir instrumentos mejores.
Promover la inversión y proteger el interés nacional son objetivos compatibles y sustentables. Una política seria debe garantizar ambos.
